Hoa Kỳ, Luật Chơi Và Luật Biển — Vì Sao Nước Mỹ Chưa Công Nhận UNCLOS?

Hoa Kỳ, Luật Chơi Và Luật Biển — Vì Sao Nước Mỹ Chưa Công Nhận UNCLOS?

Nguyễn Xuân Nghĩa 
June 21, 20120 Bình Luận

Từ năm năm nay, chính trường Mỹ đã có cuộc tranh luận ít nổi sóng: Nên hay không tham gia Công Ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển UNCLOS? Hồ sơ này đang được hâm nóng.

Tuần qua đã có sáu tướng Mỹ ủng hộ việc phê chuẩn UNCLOS, tương tự quan điểm của Ngoại Trưởng Hillary Clinton trước Ủy Ban Ngoại Giao Thượng Viện vào Tháng Năm. Nhích qua một bên thì ta biết thêm là tuần qua, xứ Na Uy bị Trung Quốc gây áp lực để làm quan sát viên thường trực của một tổ chức có tên là Hội đồng Bắc Băng Dương, Artic Council.

Mấy chuyện ấy, hay nạn nhiệt hóa địa cầu, hoặc kim loại hiếm có thể khai thác dưới đáy biển, v.v… đều liên quan đến UNCLOS, United Nations Convention on the Law of the Sea…

Ðược đề xướng từ năm 1973, hoàn chỉnh năm 1982 sau ba lần cải thiện trong 10 năm và có 60 nước tham gia, công ước hay hiệp ước UNCLOS có hiệu lực từ cuối năm 1994. Cho đến nay, 161 nước và Liên Hiệp Âu Châu đã ký kết và phê chuẩn. Còn 16 quốc gia đã ký mà chưa phê và 18 nước chưa ký, trong đó có Mỹ, dù tham dự đàm phán từ đầu và góp phần điều chỉnh từ 1990 đến 1994 cho hợp ý. Hoa Kỳ thực tế chấp nhận văn kiện này như một cơ sở của thông lệ quốc tế về luật pháp, nhưng Quốc Hội không phê chuẩn.

Ðây là loại hồ sơ phức tạp của quốc tế mà cũng phản ảnh lập trường độc đáo của Hoa Kỳ nên đáng được liếc qua khi ta nhìn nước Mỹ từ bên ngoài.

Tháng Năm 2007, Tổng Thống George W. Bush chính thức yêu cầu Thượng Viện Hoa Kỳ công nhận UNCLOS mà không thành. Trước đó hai tháng, chủ tịch Ủy Ban Hỗn Hợp về Hải Dương của chính quyền cũng khuyến cáo rằng đây là “một ưu tiên cho quốc gia” mà cũng chẳng xong. Ông này là nhân vật Dân Chủ ôn hòa, nguyên đổng lý văn phòng của Tổng Thống Bill Clinton, nay là tổng trưởng quốc phòng sau khi làm giám đốc Trung Ương Tình Báo CIA, Leon Panetta.

Trên đại thể, đa số các nhân vật có thẩm quyền thuộc cả hai đảng đều yêu cầu chấp nhận một quy ước quốc tế đã được nhiều quốc gia kể cả nước Mỹ đàm phán từ mấy chục năm nay. Vì sao nên công nhận? Mỗi nhóm hậu thuẫn lại có một số lý do riêng.

Giới chức quân sự và Bộ Quốc Phòng thì ủng hộ vì lý do an ninh. Có súng rồi thì nên có luật lệ vẫn hơn. Ðể bảo vệ quyền tự do lưu thông trên biển và ngoài mặt biển, Hoa Kỳ cần khuôn khổ pháp lý ổn định hơn thông lệ quốc tế – mà nhiều quốc gia có thể ngang nhiên thay đổi. Và mặc nhiên cản trở hoạt động quân sự và tình báo của Hoa Kỳ ở ngoài khơi, trên không gian hay dưới đáy biển: Trung Quốc đã ký và phê chuẩn Hiệp ước Luật biển mà vẫn sáng tạo ra yêu cầu về “quyền lợi cốt lõi” như đường lưỡi bò chín khúc gọi là “cửu đoạn tuyến” ngoài Ðông hải!

Rất nhặm lệ trong tính toán, doanh giới Mỹ thì cho là công ước đã vạch ra một khu vực quyền lợi của Mỹ rộng nhất thế giới, còn hơn diện tích của 48 tiểu bang liền lạc trong lục địa (hai tiểu bang kia là Alaska và Hawaii). Các tiểu bang duyên hải còn có chủ quyền trên kho tài nguyên nằm dưới đáy biển ngoài thềm lục địa. Nhờ đó doanh nghiệp có thể xin chứng chỉ khai thác với cơ chế có thẩm quyền của công ước là Cơ Quan Quản Lý Ðáy Biển Quốc Tế ISA (International Seabed Authority).

Người thiên về giải pháp ngoại giao để khai thông các tranh chấp quốc tế thì đề cao ưu thế của công ước là diễn đàn giải quyết là Tòa Án Quốc Tế cho Luật Biển (International Tribunal for the Law of the Sea – ITLOS).

Sau cùng, có ảnh hưởng mạnh bên Dân Chủ là các tổ chức bảo vệ môi sinh. Quan điểm của họ là Mỹ đã có luật lệ chặt chẽ về môi sinh để gìn giữ tài nguyên hải dương, thế giới thì chưa. Công ước luật biển là nền móng quốc tế để đặt ra tiêu chuẩn khai thác an toàn hơn cho nhân loại.

Thế thì vì sao công ước này vẫn bị chống?

Người ta cho là có 36 trong số 47 nghị sĩ Cộng Hòa trong Thượng Viện khóa 112 ngày nay vẫn ngăn việc đưa văn kiện ra biểu quyết trước khoáng đại. Sự thật nó rắc rối hơn vậy vì sự chống đối đã có từ cả chục năm nay và vì rất nhiều lý do sau hàng loạt những vụ điều trần khá chuyên môn trước các ủy ban hữu trách của cả Thượng Viện lẫn Hạ Viện.

Về nguyên tắc, thỏa ước quốc tế là con dao hai lưỡi. Nếu đạt lợi ích thì cũng có ràng buộc đôi khi đi ngược với luật lệ quốc gia – chuyện Euro là một nhắc nhở. Quốc gia phải chấp hành luật lệ của quốc tế. Vì đặc tính đó, các nước nghèo/yếu thường dựa vào cơ chế quốc tế để có tiếng nói mạnh của tập thể. Các cường quốc thì ngần ngại hơn. Ðại gia không dại gì mà chơi với tiểu tốt.

Là siêu cường, Hoa Kỳ thường do dự giữa hai ngả. Một là cứ gia nhập mà tìm cách cải tiến và bảo vệ quyền lợi từ bên trong cơ chế quốc tế. Hai là cứ đứng ngoài, như quan điểm của chính quyền Ronald Reagan, phe bảo thủ và khuynh hướng tự do tuyệt đối – libertarian.

Ngày nay, Liên Âu ủng hộ công ước vì chủ yếu quan tâm đến môi sinh, chứ Hoa Kỳ thì nhìn vụ này từ nhiều giác độ hơn, trong đó cũng có chuyện bất ngờ của môi sinh.

Về quyền lợi, công ước có Khoản IX và điều 82 bên trong quy định việc phân phối hoa hồng khai thác dầu khí dưới thềm lục địa – ngoài phạm vi 200 hải lý của vùng Ðặc quyền Kinh tế EEZ – cho các nước bị khóa trong lục địa. Thi hành nghĩa vụ thu nhận và chia lại khoản tiền đó là Cơ quan ISA.

Dù là quốc gia viện trợ nhiều nhất cho các nước nghèo, Mỹ không kiểm soát được quyền chi thu của ISA. Mà cũng chẳng biết là nộp bao nhiêu mới đủ. Một lý do chống đối với nhiều câu hỏi về thẩm quyền của cơ quan ISA, hay điều 82! Khai triển chuyện này thì cần một bài khác vì giấy mực có hạn.

Cũng về quyền lợi, công ước thật ra vô dụng vì theo luật lệ quốc tế và chính sách lẫn truyền thống lâu đời thì Hoa Kỳ có thẩm quyền và quy cách đàm phán với các lân bang hay tổ hợp dầu khí về việc khai thác tài nguyên ngoài thềm lục địa. Thí dụ là các khế ước tô tá – leasing – ngoài Vịnh Mễ Tây Cơ.

Khi tham gia công ước, Hoa Kỳ còn có thể bị các nước kiện liên hồi về mọi chuyện ngoài hải dương, bị lôi vào nhiều trận xa luân chiến bất tận và tốn kém. Hoa Kỳ không tham dự Tòa Án Hình Sự Quốc Tế cũng vì lý do đó. Mà khi đã có phán quyết từ một trong bốn pháp đình của công ước thì Mỹ không thể kháng án và tòa án Mỹ phải thi hành.

Một trong các lý do hay lý cớ để bị kiện chính là nạn nhiệt hóa địa cầu – mà nhiều quốc gia cho là do Hoa Kỳ gây ra. Chuyện ấy khiến chúng ta nhìn tới Bắc cực.

Hoặc từ Bắc cực nhìn xuống.

Dù khoa học chưa là cơ sở pháp lý về nguyên do của hiện tượng khí hậu bị hâm nóng, người ta vẫn nghiệm thấy sự kiện băng tuyết tan dần trên Bắc Băng Dương. Băng tan thì “thềm lục địa” của nhiều nước quanh Bắc cực lại mở rộng. Bên dưới là tài nguyên có thể khai thác, bên trên là các dòng giao lưu sẽ sử dụng được.

Công ước UNCLOS và các cơ chế hữu trách chưa giải quyết thỏa đáng việc khai thác và phân chia tài nguyên dưới tầng băng đá. Chung quanh, có tám nước liên hệ, là Nga, Mỹ, Canada, Na Uy, Thụy Ðiển, Phần Lan, Cộng Hòa Băng Ðảo Iceland và Greenland. Ta hiểu vì sao Trung Quốc muốn có mặt trong Hội đồng Bắc Băng Dương. Và bật cười về mối lợi của Mỹ khi mua Alaska của Nga vào thế kỷ 19, với giá rất bèo là chưa tới năm đô la một cây số vuông!

Ðã thế, từ nay thế giới sẽ có đường thông thương giữa Thái Bình Dương với Ðại Tây Dương mà khỏi qua hai kênh đào Suez và Panama.

Sau nhiều thế kỷ mơ ước, từ nay việc nối liền Âu Châu với các tiểu bang miền Tây của Mỹ có thể tiết kiệm được gần 8,000 ngàn cây số bằng cách đi qua ngả Tây-Bắc của Canada. Yếu tố vận chuyển qua Northwest Passage này mới hâm nóng hồ sơ Luật biển. Và có thể thay đổi luật chơi của nước Mỹ với Luật biển UNCLOS.

Chúng ta quen nhìn thế giới qua tấm bản đồ, trên mặt phẳng. Nhìn từ Hoa Kỳ thì địa cầu vốn hình tròn – và chính trị biết xoay.

Nguyễn-Xuân Nghĩa

www.vietthuc.org